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實施農(nóng)機購置補貼是落實黨的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重要內(nèi)容，也是提高我國農(nóng)業(yè)機械裝備水平、促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收、推動農(nóng)機工業(yè)振興的重大舉措。2004—2011年中央財政共安排補貼資金529.7億元，帶動地方和農(nóng)民投入1596.7億元，補貼購置各類農(nóng)機具1672萬臺（套），受益農(nóng)戶達到1489萬戶，全國農(nóng)機總動力增長了61%，農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平8年的增幅超過了政策實施前30年的增幅。2010年全國農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平達到了52.3%，標志著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實現(xiàn)了由人畜力作業(yè)為主向機械化作業(yè)為主的歷史性跨越。2011年農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平達到54.5%，連續(xù)六年保持2個百分點以上的增幅。農(nóng)機購置補貼政策的實施，擴大了內(nèi)需，拉動規(guī)模以上農(nóng)機工業(yè)產(chǎn)值年均增長超過20%，促進了農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機工業(yè)又好又快發(fā)展，在確保糧食生產(chǎn)“八連增”、農(nóng)民收入“八連快”及提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力等方面，發(fā)揮了十分重要的作用。
隨著農(nóng)機購置補貼資金規(guī)模逐年擴大，補貼機具種類范圍越來越廣，涉及的企業(yè)、經(jīng)銷商和農(nóng)民越來越多，政策實施過程中也暴露出一些問題，有的還比較嚴重。如河北、廣西等省區(qū)一些農(nóng)機化主管部門干部在實施農(nóng)機購置補貼工作中貪污賄賂犯罪案件查處情況，引發(fā)社會關注。一些地方仍然存在有令不行、有禁不止、執(zhí)行不力、監(jiān)管不到位的問題。針對存在的問題，有的方面對農(nóng)機購置補貼運行機制提出了不同看法，有必要對政策實施的一些關鍵問題進行深入的思考。
一、關于補貼對象
《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》第二十七條規(guī)定，中央財政、省級財政應當分別安排專項資金，對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買國家支持推廣的先進適用的農(nóng)業(yè)機械給予補貼。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第二條規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織。中央一號文件要求，新增補貼向主產(chǎn)區(qū)、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜。
《2009年農(nóng)機購置補貼實施方案》規(guī)定，在申請補貼人數(shù)超過計劃指標時，補貼對象的優(yōu)選條件是：農(nóng)機大戶、種糧大戶；農(nóng)民專業(yè)合作組織（包括農(nóng)機專業(yè)化組織）；配套購置機具的（購置主機和與其匹配的作業(yè)機具）；列入農(nóng)業(yè)部科技入戶工程中的科技示范戶；“平安農(nóng)機”示范戶。申請人員的條件相同或不易認定時，在優(yōu)先安排沒有享受過補貼的農(nóng)民的基礎上，根據(jù)申請補貼的先后排序或農(nóng)民接受的其它方式確定。《2012年農(nóng)機購置補貼實施指導意見》規(guī)定，補貼對象為納入實施范圍并符合補貼條件的農(nóng)牧漁民、農(nóng)場（林場）職工、直接從事農(nóng)機作業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。在申請補貼人數(shù)超過計劃指標時，要按照公平公正公開的原則，采取公開搖號等農(nóng)民易于接受的方式確定補貼對象。對于已經(jīng)報廢老舊農(nóng)機并取得拆解回收證明的農(nóng)民，可優(yōu)先補貼。從兩年的方案可以看出補貼的對象沒有變化，但對公平確定對象提出了更具體的要求。
基于資金額度有限，申請補貼的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織總是多于實際享受補貼的，因此公平確定對象，讓享受不到補貼政策的也理解非常重要。
有關補貼對象方面基層實際操作中遇到以下問題：一是農(nóng)民購機時間與資金下達時間不一致怎么公平確定對象？很多農(nóng)民是“有錢不買半年閑”，多數(shù)農(nóng)忙之前才購置，而補貼資金是按財政預算管理，下達時間與各地農(nóng)時不盡不同。有的地方剛下資金，購買農(nóng)戶不多，快到農(nóng)時季節(jié)，資金就早早用完。有的地方很愿意根據(jù)申請補貼的先后排序確定對象。這容易給暗箱操作創(chuàng)造條件，容易出現(xiàn)農(nóng)民不滿意。二是怎么體現(xiàn)向農(nóng)機大戶、種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織傾斜？有的地方優(yōu)先滿足重點對象的需要。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)能否享受補貼？四是異地農(nóng)民能否享受補貼?解決或回答這些問題，涉及到處理好公平與效率的關系，涉及防止機具倒賣問題。讓人人享受，體現(xiàn)了公平，但沒有足夠的資金，也沒必要家家買農(nóng)機；讓懂技術、會經(jīng)營農(nóng)機的享受補貼，使資金效益最大化，能優(yōu)化發(fā)展方式，加快農(nóng)機化發(fā)展。今后在確定補貼對象時一定要堅決采取定時定批公開搖號方式，給每個申請者同等的機會，實現(xiàn)人人平等；要用增量部分向重點對象傾斜，兼顧各方利益，提高政策效果。一定要妥善分配好大戶、合作社與一般農(nóng)戶的資金額，以當?shù)剞r(nóng)民意見不大為標準；暫時不給企業(yè)購機進行補貼，讓農(nóng)民先享受政策的實惠，企業(yè)不要和農(nóng)民爭利益；在保證機具用到當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下給異地來務農(nóng)農(nóng)民購機補貼。
二、補貼機具范圍
《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》規(guī)定，對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買國家支持推廣的先進適用的農(nóng)業(yè)機械進行補貼。2005年，中央專項資金補貼機具范圍包括大中型拖拉機、耕作機械、種植機械、植保機械、收獲機械、糧食干燥機械等六大類十八個品種的機具。補貼機型確定采取選型制，由部省農(nóng)機管理部門采用競爭擇優(yōu)篩選的辦法，確定補貼產(chǎn)品目錄、確定最高限價供農(nóng)民選擇。2012年農(nóng)機購置補貼機具范圍包括：耕整地機械、種植施肥機械、田間管理機械、收獲機械、收獲后處理機械、農(nóng)產(chǎn)品初加工機械、排灌機械、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖機械、動力機械、農(nóng)田基本建設機械、設施農(nóng)業(yè)設備和其他機械等12大類46個小類180個品目機具。手扶拖拉機、微耕機僅限在血防區(qū)和丘陵山區(qū)補貼。玉米小麥兩用收割機作為小麥聯(lián)合收割機和單獨的玉米收割割臺分別補貼。除12大類46個小類180個品目外，各地可以在12大類內(nèi)自行增加不超過30個品目的其他機具列入中央資金補貼范圍。背負式小麥聯(lián)合收割機、皮帶傳動輪式拖拉機、運輸機械、裝載機、農(nóng)用航空器、內(nèi)燃機、燃油發(fā)電機組、風力設備、水力設備、太陽能設備、包裝機械、牽引機械、設施農(nóng)業(yè)的土建部分（指用泥土、磚瓦、砂石料、鋼筋混凝土等建筑材料修砌的溫室大棚地基、墻體等）及黃淮海地區(qū)玉米籽粒聯(lián)合收割機不列入中央資金補貼范圍。各省（區(qū)、市、兵團、農(nóng)墾）結合本地實際情況，合理確定具體的補貼機具品目范圍。縣級農(nóng)機化主管部門不得隨意縮小補貼機具種類范圍，省域內(nèi)年度補貼品目數(shù)量保持一致。補貼機具必須是已列入國家支持推廣目錄和省級支持推廣目錄的產(chǎn)品。對比兩年的規(guī)定，可以看出補貼的范圍不斷擴大、給地方的選擇不斷增加、取消了機具選型、尊重市場規(guī)律管理農(nóng)機產(chǎn)品的價格。
在實際操作中反映有以下問題:一是有的地方希望擴大補貼范圍，希望把皮帶傳動拖拉機、運輸機械、裝載機以及大棚用結構等納入補貼范圍，助農(nóng)民增收；二是有的地方希望減少補貼種類，緩解資金不足的矛盾，盡可能滿足所有申請者需要；三是允許縣級根據(jù)地方特點，突出重點進行補貼范圍的取舍，容易出現(xiàn)有的地方按企業(yè)進行取舍，有出現(xiàn)權力尋租的可能，會壞了政策、毀了干部。
補貼種類范圍的確定，是實現(xiàn)補貼宏觀調(diào)控目標的手段之一。從農(nóng)民角度來說，希望補貼范圍越寬越好。但從政府角度，補貼資金有限，應該加強宏觀引導，按照優(yōu)化農(nóng)機裝備結構布局的要求，突出重點和導向性，合理確定補貼機具種類范圍。具體應把握以下原則：一是促進糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，主要補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需的關鍵環(huán)節(jié)的機具；二是促進農(nóng)機化新技術的推廣應用，推廣節(jié)能環(huán)保、高性能、復式作業(yè)機具的應用。如保護性耕作機具、秸稈還田機、插秧機等；三是技術成熟、安全可靠、服務到位的機具。按照農(nóng)業(yè)部行業(yè)標準NY/T1640-2008《農(nóng)業(yè)機械分類》規(guī)定，農(nóng)業(yè)機械分14大類、71個小類、326個品目，目前僅規(guī)定13個品目不能補，可以說補貼范圍已相當廣，暫時沒有繼續(xù)擴大的必要。具體到一個省，補貼范圍多大，要根據(jù)資金額的多少、地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要和農(nóng)機化發(fā)展水平綜合考慮，應鼓勵地方在優(yōu)先保證糧食生產(chǎn)需要的前提下，適當控制補貼機具范圍，盡可能滿足申請者需要，減少供需矛盾、減少權利尋租可能、加快關鍵環(huán)節(jié)農(nóng)機化的突破與發(fā)展。在資金有限情況下，對于技術不成熟、不好監(jiān)管以及低值的機具暫不宜補貼。對于縣級根據(jù)地方特點進行補貼范圍的取舍，有利于加快農(nóng)機化裝備結構優(yōu)化和改善，對于出現(xiàn)的弊端可以通過信息的公開、社會的監(jiān)督、上級的監(jiān)督等方式遏止。雖然2012年不允許縣級對補貼機具的種類取舍，這只是權宜之計或者是矯枉過正。
三、補貼標準
確定適當?shù)馁彊C補貼比例是保障購機補貼政策有效發(fā)揮扶持、引導作用的前提。補貼比例太低，不足以調(diào)動農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)機械的積極性；補貼比例太高，可能會導致農(nóng)民購買過量農(nóng)業(yè)機械，或者不珍惜保管機械，造成資源浪費。2005年規(guī)定，使用中央資金的補貼率不超過機具價格的30%，且單機補貼額原則上不超過3萬元。2012年農(nóng)業(yè)部、財政部規(guī)定，中央財政農(nóng)機購置補貼資金實行定額補貼，即同一種類、同一檔次農(nóng)業(yè)機械在省域內(nèi)實行統(tǒng)一的補貼標準。通用類農(nóng)機產(chǎn)品補貼額由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一確定，非通用類農(nóng)機產(chǎn)品補貼額由各省（區(qū)、市）自行確定，單機補貼限額不超過5萬元。非通用類農(nóng)機產(chǎn)品定額補貼不得超過本省（區(qū)、市）近三年的市場平均銷售價格的30%，重點血防區(qū)主要農(nóng)作物耕種收及植保等大田作業(yè)機械補貼定額測算比例不得超過50%。對比兩年的變化，可以看出，單機補貼額在提高、重點血防區(qū)主要農(nóng)作物耕種收及植保等大田作業(yè)機械補貼比例在提高、明確補貼額按照本省（區(qū)、市）近三年的市場平均銷售價格計算、明確實行等額補貼。
在實踐操作中，一些地方反映應對不同地區(qū)、不同機具、不同補貼對象差別對待，貧困地區(qū)的農(nóng)民購買力較弱應該實行相對較高的補貼比例，國家重點扶持的機具應該提高補貼比例，對種糧大戶、農(nóng)機大戶、農(nóng)機合作社應提高比例；有的反映應限制地方累加補貼，以免造成地區(qū)間補貼額不同，出現(xiàn)跨區(qū)域倒賣機具，使補貼政策縮水；有的反映由于機具分類分檔過粗，實行等額補貼鼓勵低價機具銷售，不利于促進高性能機具推廣。
對不同地區(qū)采取不同的補貼比例觀點是可以理解的。就總體而言，補貼資金不能滿足需要，為使更多的對象享受政策，現(xiàn)階段還應堅持統(tǒng)一比例，對特殊的如血防區(qū)、汶川地震災區(qū)可以階段性地提高比例。可用扶貧資金累加的方法解決貧困地區(qū)群眾籌款難的問題。對不同產(chǎn)品實行不同補貼比例，現(xiàn)有的政策是允許的，2008年之前很多地區(qū)對拖拉機補貼比例就沒達到30%，2006-2008三年全國對小麥聯(lián)合收割機就沒有補貼。具體哪個品目補多少，只要不超過30%，各省就可以確定。至于對部分機具提高比例，可以用地方資金累加。對累加過高的，地方要加強監(jiān)管，防止跨區(qū)域倒賣。同時我們要求地方保證基層實施政策所需的工作經(jīng)費，鼓勵地方對農(nóng)機作業(yè)進行補貼，從源頭拉動薄弱環(huán)節(jié)機械化水平的提高。
具體單臺機具的補貼額計算方法一般有從量補貼和從價補貼兩種。從量補貼是指按照一定的標準，同一檔次的機械，不管實際售價多少，規(guī)定一個固定的補貼額。從價補貼是指根據(jù)機械的實際售價，按照補貼比例直接計算出補貼資金額。2008年以前我國實行的補貼方式是從價補貼，2009年改為從量補貼。從量補貼能夠節(jié)約農(nóng)機購置補貼資金、便于農(nóng)民了解、便于監(jiān)管，但農(nóng)機化部門要科學分類檔、計算補貼額，增加了工作量，也不利于優(yōu)質(zhì)高價產(chǎn)品銷售。從價補貼計算補貼額容易、鼓勵優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，但會出現(xiàn)不同地方同一型號機具補貼額不同，鼓勵企業(yè)高報價，增加監(jiān)管難度。從量補貼和從價補貼各有利弊，考慮到農(nóng)業(yè)機械的品種的復雜性和我國農(nóng)機銷售市場的狀況，從操作成本、監(jiān)管成本等角度進行對比分析，現(xiàn)階段宜采取從量補貼的辦法。從量補貼需要政策制定部門確定補貼額，需要部省農(nóng)機化主管部門加強市場價格信息采集工作，組織專家科學合理確定農(nóng)業(yè)機械基本配置，按照科學合理直觀、就低不就高、公開公平的原則分類分檔確定補貼額。要注意兩檔補貼額的差距要低于平均售價的差距，防止企業(yè)鉆空子。補貼額確定工作需要一定的積累，還有很多事要做。
四、補貼兌現(xiàn)方式
補貼資金的兌付，按領取對象分有兩種方式：一種是農(nóng)民先全價購機，然后憑發(fā)票等有關憑證領取補貼資金；另一種是農(nóng)民購買時只支付補貼后的差價直接享受補貼，補貼資金由財政部門與生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)銷商結算；按發(fā)放主體分：一種由省級財政集中支付，一種由市縣級財政支付。目前大多數(shù)省采用的是差價購機、省級財政集中支付的兌現(xiàn)方式。
差價購機的兌現(xiàn)方式有以下三方面好處：一是可減少農(nóng)民的支出成本。農(nóng)機價格較高，多數(shù)機具在五千元以上，有的達到幾十萬元，實行差價購機可降低農(nóng)民購機籌款難度，使農(nóng)民直接受益。二是確保資金安全。實行省級財政集中結算，補貼資金只下達到省級財政，不再向市縣下?lián)埽瑴p少資金運作環(huán)節(jié)，降低補貼資金被擠占、挪用的可能性。三是減少監(jiān)督成本。購機農(nóng)民人機合影，農(nóng)民、農(nóng)機局工作人員、生產(chǎn)企業(yè)、銷售商互相制約與監(jiān)督，套購、虛購難度大。差價購機也存在一些弊端，一是環(huán)節(jié)多、資金結算緩慢，影響企業(yè)資金周轉(zhuǎn)；二是農(nóng)民沒有直接感受到補貼多少、也就不關心補貼額、參與監(jiān)管的程度不夠；三是基層管理人員與企業(yè)接觸有權力尋租的可能，收受企業(yè)賄賂，為某些企業(yè)牟利。當然這些問題可以通過加強信息公開，強化監(jiān)督，落實農(nóng)民知情權、選擇權、嚴肅整治違規(guī)行為以及提高信息化水平、提升工作效率等進一步改進。
全價購機憑票報銷的方式優(yōu)點是：一是農(nóng)民直接拿到財政補貼，能夠參與監(jiān)管；二是農(nóng)民自己能夠很大程度選擇銷售商，容易實現(xiàn)貨比三家；三是一定程度割斷了企業(yè)和基層農(nóng)機部門的聯(lián)系，權力尋租的可能性降低。不利的是：一方面給農(nóng)民籌款增加難度。多數(shù)農(nóng)民買大中型機具要民間借貸，補貼兌付慢農(nóng)民可能會有怨言。家電下鄉(xiāng)最高只補貼400元，因兌付慢農(nóng)民反映強烈。對于農(nóng)機購置補貼有的達5萬元、甚至到20萬元，兌付慢農(nóng)民會不答應的。另一方面買了機具憑發(fā)票報銷，給核實機具帶來更大的難度。農(nóng)機種類多，不同檔機具補貼額不一樣，不能保證不會出現(xiàn)以小報大、未購機享受補貼的情況。再一方面因為補貼資金總額不夠，申請人多于實際享受人的狀況沒有根本改變，基層一些同志權力尋租的空間仍然存在。
不管采取哪種兌付方式，都要注意興利除弊。
五、補貼產(chǎn)品經(jīng)銷
2008年以前有的省采取招標的辦法選定補貼產(chǎn)品的經(jīng)銷商。2008年以后，農(nóng)業(yè)部、財政部要求：經(jīng)銷商應由生產(chǎn)企業(yè)確定，省級農(nóng)機化主管部門向社會公布。2011年以后農(nóng)業(yè)部要求補貼機具經(jīng)銷商必須經(jīng)工商部門注冊登記，取得經(jīng)銷農(nóng)機產(chǎn)品的營業(yè)執(zhí)照，具備一定的人員、場地和技術服務能力等條件；經(jīng)銷商名單由農(nóng)機生產(chǎn)企業(yè)依據(jù)農(nóng)業(yè)部及省級農(nóng)機化主管部門規(guī)定的經(jīng)銷商資質(zhì)條件自主提出，報省級農(nóng)機化主管部門統(tǒng)一公布。
在實施中有的地方提出經(jīng)銷商必須經(jīng)農(nóng)機部門審核，便于規(guī)范經(jīng)銷商的行為。有的地方要求提高經(jīng)銷商資質(zhì)條件，扶優(yōu)扶強。但實踐中發(fā)現(xiàn)農(nóng)機管理部門確定經(jīng)銷商，容易出現(xiàn)“設租”、“尋租”現(xiàn)象。由生產(chǎn)企業(yè)確定經(jīng)銷商，農(nóng)機管理部門作為監(jiān)管者，對經(jīng)銷商出現(xiàn)違規(guī)行為，生產(chǎn)企業(yè)承擔連帶責任。農(nóng)機部門不管“準入”，只重監(jiān)督，重在做好“裁判工作”，有利于減少不必要的干預，減少權錢交易的可能，履行好政府的監(jiān)管職責。對于經(jīng)銷商的資質(zhì)條件，由于全國東西之間、南北之間、大型機具與小型機具經(jīng)銷商之間千差萬別，制定統(tǒng)一的條件會存在一定的困難。實踐中發(fā)現(xiàn)過去有的省份只確定不到十個經(jīng)銷商，一些小的經(jīng)銷商距離農(nóng)民近，農(nóng)民需要，就掛靠在大經(jīng)銷商名下，每銷售一臺機具給大經(jīng)銷商一定的“開票費”，實際并未減少經(jīng)銷商數(shù)量，反倒增加了交易成本。目前經(jīng)銷領域存在的主要問題是對一些違規(guī)者處理不及時或力度不夠。有處置權的部省兩級了解的信息有限，最了解基層情況的縣級對違規(guī)者沒處置權，有的也不上報。下一步著重要加大查處與懲治力度。
綜上所述，農(nóng)機購置補貼實施九年來，制度不斷完善，措施不斷加嚴，操作基本規(guī)范，成效十分顯著。今后還要不斷加強調(diào)查研究、不斷試點創(chuàng)新、不斷總結地方的經(jīng)驗，有序有效地完善落實機制，進一步把好政策實施好。
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發(fā)表日期：2012/5/6 10:28:36